袁持平谈大湾区土地利用制度创新
中评社香港5月24日电（记者 张心怡）中山大学袁持平教授日前在“粤港澳大湾区：国际商贸、科技与文化视角”国际学术研讨会上表示，要实现粤港澳大湾区战略目标，就需要大湾区在特定区域通过先行先试进行制度创新，而大湾区的土地利用制度创新，就是围绕特定的先行先试示范区，以大湾区战略目标为指引，通过系列政策的支撑，形成深化改革开放的新起点、新征程。
袁持平提到，广东自贸片区及港深河套地区，可以说是近年来在粤港澳大湾区通过土地利用制度创新与政策支撑体系有效结合，实现快速跨越式发展的生动范例。推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴、落马洲河套地区等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，有利于拓展港澳发展空间，引领带动粤港澳全面合作。
袁持平认为，为更好地让粤港澳大湾区五大战略目标高效可持续实现，有必要在广东三个自贸片区的特定区域，以及落马洲河套地区实行整体的土地制度创新模式尝试，激发市场活力。一是可以在深圳前海28平方公里左右的区域，打造类香港中环的金融整体制度创新区域，在该创新区域设计包含：金融创新的法制体系、金融创新的平台体系、金融创新的专才吸纳体系、金融创新的公共服务体系等一系列的政策支撑体系；
二是可以在广州南沙60平方公里左右的区域，打造类香港的宜居宜业整体制度创新区域，在该创新区域设计包含：港澳台同胞宜居宜业的法制体系、港澳台同胞宜居宜业的平台体系、港澳台同胞宜居宜业的专才吸纳体系、港澳台同胞宜居宜业的公共服务体系等一系列的政策支撑体系；
三是可以在珠海横琴28平方公里左右的区域，打造类港澳的对外贸易整体制度创新区域，在该创新区域设计包含：与港澳衔接的法制体系、与港澳衔接的平台体系、与港澳衔接的专才吸纳体系、与港澳衔接的公共服务体系等一系列的政策支撑体系。
四是可以在落马洲河套地区1平方公里左右的区域，打造对标硅谷的科技创新整体制度创新区域，在该创新区域设计包含：与创科产业配套的法制体系、与创科产业配套的平台体系、与创科产业配套的专才吸纳体系、与创科产业配套的公共服务体系等一系列的政策支撑体系。
袁持平表示，制度创新不仅是汲取其他地区的成功经验并进行借鉴的过程，也需要结合大湾区实际进行“摸石头过河”的探索。由此，粤港澳大湾区将存在三种层次的制度创新：引入型制度创新、类制度创新、创造型制度创新。
袁持平对三种层次的制度创新分别作出介绍：引入型制度创新是相对而言较为简单的制度创新，如“飞地经济”，就是一个国家或城市，如果在本土难以获得应有的发展机会，可以通过跨越空间的方法，在其他地区寻求发展空间，并将其在法律层面固化为这个国家或城市在一定时间内的独立管辖片区，例如深汕特别合作区、横琴岛澳门大学新校区、佛山顺德工业园、浙江衢州绿海飞地（深圳）产业园等。“飞地”模式具有前瞻性和巨大发展潜力，它能够在不改变敏感的城际土地行政权属前提下，最大限度地实现政府间的巨量土地使用空间整体转让，达到土地资源和能量运营的最佳整合。“飞地”经济的存在有益于大湾区内部突破城市间的行政藩篱，从大湾区的整体层面实现经济要素的最优分配，升级发达城市经济、拉动落后城市产业，从而形成高效率、高效能、高效益的发展。
类制度创新，就是在大湾区内地范围的特别区域内，有针对性的学习借鉴港澳的先进经验和措施，打造与港澳相通的制度环境，以此加深粤港澳的合作深度，激发大湾区的发展潜能。类制度环境必然会加快推进大湾区各个城市间的融合，通过引进港澳先进的发展理念、产业、投资、人才、管理，实现快速发展，这对于大湾区的长远、健康、合理发展都是非常重要的，例如深圳前海、广州南沙、珠海横琴等地。
创造型制度创新则以落马洲河套地区为典例，以打造科技创新合作区、建立有利于科技产业创新的国际化营商环境、实现创新要素便捷有效流动为功能定位。位于深港边境的落马洲河套创新园区如果能进一步结合深港相互优势，将可尽得“一国”之利，“两制”之便。
针对粤港澳大湾区土地利用制度创新，袁持平亦提出相关建议：一是从全局发展的长远角度规划发展。资源是有限的，土地、资金、人力、物力等资源应当尽可能放到最合适的区域。二是土地供应体系的战略导向。目前，学界对于粤港澳大湾区内的“飞地经济”有着极高的关注，重点都在于发达地区如何通过租借和划拨欠发达地区的土地，实现资源的有效配置，但是政策红利地区制度创新的先行先试也十分重要。三是土地立体化管理的配套措施。土地一体化开发利用，就是通对一定范围内的地块和道路、广场、绿地等用地的地上、地下空间进行统一规划、设计、建设、管理，从而构建整体最优的系统方案。通过地上地下立体空间规划统筹，实现土地的节约集约和综合高效利用。四是重视市场力量，逐步减少管制。粤港澳湾区的发展由政府主导作为主旋律，过多的政府力量也会形成僵化、复杂且低效的管理体系，要给予土地使用权所有者更多主权，支持土地使用权在市场力量主导下更自由流动。
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