深度专访：田飞龙论香港基本法卅年

北京航空航天大学高研院／法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙（中评社资料图）

　　中评社香港4月3日电（记者　张心怡）4月4日是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（基本法）颁布30周年纪念日。北京航空航天大学高研院／法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙日前接受中评社专访时指出，从颁布之日起，香港基本法对平稳回归和特区治理起到了基本的宪制保障作用，香港基本法亦是回归以来应对和反击香港本土分离主义及外部势力干预的关键性法律。

　　田飞龙谈到，完善基本法相关制度机制需要重点突出，大致应聚焦于：维护国家安全的法律制度和执行机制；完善选举法律体系，确保选举公正及参选人合乎基本法要求；完善人大释法与决定制度；完善对香港自治权的宪制性监督制度；完善香港参与国家战略及融入国家发展的有关制度、机制和政策框架。

　　基本法是否有修改必要？对此田飞龙认为，由于香港社会的政治撕裂状况，基本法修改应非常谨慎，甚至不应当作为基本法秩序变迁的主要思考方向。这是因为香港基本法是香港与国家最主要的宪制共识，一旦启动修改，各种极端势力可能搅乱人心，横加破坏，外部势力也可能趁势介入，从而损害香港繁荣稳定。“我们可以思考多元化的方式推动基本法秩序的检讨和改良，不必局限或焦虑于修改一种途径。”

　　提及23条立法，田飞龙表示，目前来看23条立法极有必要但难度极大，还需考虑对立法会选举的正反影响，可谓顾虑重重。更关键的是，香港主流民意暧昧难测，观望泄愤者众，爱国敢为者受到孤立。23条立法必须准确评估民意支持度及内外环境条件，既不可一味回避，也不可急率冒进。

　　田飞龙，北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院／法学院副教授、硕士生导师；北京航空航天大学一国两制法律研究中心执行主任；全国港澳研究会理事；北京台港澳交流促进会理事。毕业于北京大学法学院，主要研究方向为宪法与政治理论、行政程序法、港澳基本法，著作有《香港政改观察》、《后占中治港》等。

　　专访全文如下：

　　“基本法是应对和反击香港本土分离主义及外部势力干预的关键性法律”

　　中评社：您如何评价香港基本法颁布30年来的落实情况？

　　田飞龙：香港基本法是1990年4月4日颁布，1997年7月1日实施。从颁布之日起，香港基本法对平稳回归和特区治理起到了基本的宪制保障作用。其一，在1990—1997年的回归过渡期后半段，香港基本法稳定了香港人心，充当了与港英政府进行政治斗争以维护联合声明谈判成果及回归基本秩序的权威依据。

　　其二，香港基本法是“一国两制”的第一个法律成果，具有首创性，邓小平盛赞其具有伟大的“历史意义”和“国际意义”，开创了和平方式解决国际争端与领土回归问题的新范式，也是中国宪法思想和制度的重要增量。

　　其三，香港基本法的制定通过，对于澳门基本法的制定以及“一国两制”台湾方案有着直接的启发和示范意义。

　　其四，1997年回归之后，香港基本法作为香港特区主要的宪制基础，对于维护特区繁荣稳定和高度自治真正起到了“基本法”的作用，中央亦通过香港基本法不断凝聚与特区政府及香港社会的管治共识，推动香港社会繁荣发展及“两制”良性互动。

　　其五，香港基本法是回归以来应对和反击香港本土分离主义及外部势力干预的关键性法律，尽管23条立法尚未完成，但中央与香港自治机关在基本法秩序内仍然采取了一定的法律行动维护香港法治，确保香港的国际金融中心地位。

　　其六，香港基本法存在诸多尚未具体制度化的条款，中央管治权与高度自治权的结合尚不充分，还存在一定的制度漏洞，完善与基本法实施有关的制度机制是中央和特区政府的共同宪制性责任。

　　“完善基本法相关制度机制需重点突出”

　　中评社：为保障基本法在香港的全面准确实施，您认为与基本法实施配套的制度机制应如何进一步健全和完善？

　　田飞龙：在“占中”运动与反修例运动的极端社运冲击下，香港基本法的制度安全问题已提上议事日程。十九届四中全会提出了完善“一国两制”制度体系尤其是维护国家安全的法律制度与执行机制的制度建设议题，是有着丰富内涵与针对性的。

　　完善基本法相关制度机制，需要重点突出，大致应聚焦于：其一，维护国家安全的法律制度和执行机制。这里包括23条立法，可以探讨本地立法重启，也可以探讨无法重启条件下中央主动介入的方式，比如人大释法、基本法附件三列入等，但中央主动“送法入港”需要符合“一国两制”，考虑到香港国家安全制度建设的特殊性与差异性，确保有关制度规范接地气，可与香港执法机关衔接及真正能够落地起作用。

　　其二，完善选举法律体系，确保选举公正及参选人合乎基本法要求。随着极端社运及选举夺权压力的聚集，香港选举公正性再次凸显，需要特区政府检视既有选举法律是否能够为选举主任的合法DQ提供有力支撑和保护，是否能够有效监测和排除选举舞弊及选举暴力，是否能够确保不同代际群体公平参与投票及表达真实意愿。有证据表明，2019年底香港区议会选举存在严重的选举暴力和作弊现象，今年的立法会选举及今后的有关选举必须完善制度，加强执法，排除选举不公和暴力因素。

　　其三，完善人大释法与决定制度。回归23年来，中央对港权力行使高度节制，在保障香港高度自治的同时也存在管治责任缺失及纵容香港分离势力滋长的弊端。比较而言，人大释法与决定是中央管治和监督香港执行基本法的有效法律机制，但缺乏常态化的行使及具体的法律制度程序加以规制。在治港新挑战下，人大释法与决定的制度化不容回避。

　　其四，完善对香港自治权的宪制性监督制度。香港所有的自治权，包括立法、行政与司法，皆由基本法授权，且受基本法上规定之中央管治机关的监督。但这种监督既往更多以非正式及放任方式进行，一定程度上导致香港基本法的变形走样。完善对香港立法会的备案审查权、对行政部门的高官监督问责以及对司法部门的宪制监督，是香港基本法制度完善的必要课题。

　　其五，完善香港参与国家战略及融入国家发展的有关制度、机制和政策框架。以“一地两检”为例，香港特区政府开始探索与广东地方及国家的制度合作与融合。随着“一带一路”与粤港澳大湾区战略的实施，国家会主动配置对香港的管治权及政策机制，吸纳和保障香港居民享有同等的公民权利，而特区政府亦需要修订和制定相应的法例、规例和政策指引促进香港与内地的融合发展。

　　“可以思考多元化方式推动基本法秩序的检讨和改良”

　　中评社：香港前立法会主席曾钰成日前表示，根据目前香港政治局势的变化，修改基本法不能回避。经过“占中”、反修例等社会事件，您认为基本法是否有修改的必要？

　　田飞龙：曾钰成先生的思考有一定道理，修改倡议也并非新颖提法。香港基本法诞生于中国改革初期，立法者对未来发展富有智慧，但也不可避免存在局限性。按照正常的法律运行逻辑，香港基本法确实存在部分条款与制度安排不适应国家体制、战略及香港实际情况的问题，进行修改在法理和技术上是可以讨论的。

　　香港基本法的修正应当完善中央管治权，使之在香港特区更加清晰具体，可以落地，并与高度自治权有更好的制度性衔接和程序合作，这些需要有基本法条款的保障。香港基本法也应当建立反击本土分离主义和外部势力干预更强有力的机构与机制，以保障香港公共安全及国家安全。香港基本法还应当为“一国两制”的融合发展提供必要的制度空间。此外，回归23年来，香港基本法本身在法院解释、行政实践、立法惯例以及社会参与方面已积累了不少的新制度与新规则，应当加以合理吸纳和转化。

　　然而，由于香港社会的政治撕裂状况，基本法修改应当非常谨慎，甚至不应当作为基本法秩序变迁的主要思考方向。这是因为香港基本法是香港与国家最主要的宪制共识，一旦启动修改，各种极端势力可能搅乱人心，横加破坏，外部势力也可能趁势介入，从而损害香港繁荣稳定。但不启动修改不意味着香港基本法不应当与时俱进，完善自身制度。香港基本法除了以普通法判例形式加以完善发展之外，人大释法与决定、基本法附件三的增减机制、中央管治权的建章立制及与高度自治权的制度性整合，都在推动基本法秩序的均衡发展及对时代挑战的规范性适应。我们可以思考多元化方式推动基本法秩序的检讨和改良，不必局限或焦虑于修改一种途径。

　　“中央管治权与高度自治权的有机结合，需中央和特区政府相向而行”

　　中评社：十九大提出要牢牢掌握对香港的全面管治权，很多香港人不理解、甚至曲解该论述。在目前较为复杂和撕裂的社会环境中，您认为特区政府在施政时应如何维护中央管治权？如何将中央管治权和香港自治权有机结合？

　　田飞龙：全面管治权的概念来自2014年治港白皮书，在之后的中央政策文件中不断得到肯定和具体化。这一概念试图为香港“一国两制”实践过分偏重“两制”进行法理纠偏和制度调适，以确保香港参与国家战略及融合发展时不受制于本地狭隘法理观念及制度习惯的束缚。香港人的不理解甚至曲解，根源于对“一国两制”中国家主权、安全与发展利益缺乏有效的历史和制度知识，彰显的是香港人自身的知识缺陷与战略眼光的短视。

　　目前的社会撕裂与政治对抗，是香港内部民主运动脱离法治轨道、失序突进与民粹化的结果，也是西方重启新冷战的煽动性后果。维护“一国两制”与基本法宪制秩序，特区政府负有第一位的管治责任，中央政府则承担“最终责任人”的宪制责任。特首及其管治团队应当自我学习和政治成熟，超越既往的公务员管理主义习惯，以问责官员应有的政治定力、眼光和判断行动能力全面准确理解和实施基本法，包括维护香港法治，提升警队执法能力、待遇和荣誉感，合理化检控政策与效度，支持香港与内地的融合发展，自觉维护国家主权、安全与发展利益。

　　中央管治权与高度自治权的有机结合，需要中央和特区政府相向而行：一方面需要特区政府检讨和完善本地法律，弥补维护国家安全的制度漏洞，积累和创新对国家制度的主动衔接机制；另一方面，中央应依据宪法和基本法主动进行制度创制，完善对香港自治权的监督制度体系，开展合法与有效的监督制度实践，积累两制互动的治理经验与制度惯例。两权结合还应当在共同反击本土分离主义和外国势力干预层面加强执法机制和执法力量方面的制度性合作，使香港执法力量可寻求到国家力量更强有力的支持。

　　“23条立法既不可一味回避，也不可急率冒进”　　

　　中评社：香港特首林郑月娥日前表示，对于23条在香港未能立法感到可惜和遗憾。您认为何时是香港完成23条立法的好时机？23条立法需要具备哪些社会条件？　　

　　田飞龙：23条立法是基本法制定时对香港的信任推定，但回归23年来，香港特区政府未能完成立法，国家安全制度漏洞赫然刺目，导致中央对香港管治的失望。香港历届特首对23条立法或者直接推进受挫，或者有畏难回避情绪，这里有香港立法环境及外部干预的客观阻力，也有特区政府立法时机判断、沟通智慧以及香港社会爱国者政治基础方面的欠缺因素。

　　目前来看，社会撕裂与国家安全漏洞并存，23条立法极有必要但难度极大。23条立法还需要考虑对立法会选举的正反影响，可谓顾虑重重。更关键的是，香港主流民意暧昧难测，观望泄愤者众，爱国敢为者受到孤立。23条立法必须准确评估民意支持度及内外环境条件，既不可一味回避，也不可急率冒进。如何是好？其实没有几个人真正理得清头绪。

　　另外，就如同基本法可以不经修改而有其他形式的变迁机制一样，维护国家安全也未必是本地重启立法一条途径。如果香港特区政府和香港社会始终凝聚不了共识完成立法，就证明了香港在这个议题上缺乏中央可予信任的自治能力，也不值得继续被信任去本地立法。高度自治以高度信任及具备自治能力为评判尺度，如果既难以赢得中央高度信任，又不具备自治能力，就只能视为曾经之立法信任推定一再遇到了自治能力的反例，而需要中央进行主动介入来保障基本法制度安全了。

　　“不能脱离宪法讲基本法”

　　中评社：为保持香港长期繁荣稳定，您认为在香港加强宣传“一国两制”和《基本法》的方式有哪些？

　　田飞龙：香港的未来自然需要依靠基本法，但绝不仅仅是基本法。基本法是“人法”，不是“神法”，立法者必然存在时代局限，法律本身必须与时俱进，与新时代精神结合。香港基本法也必须和中国宪法相结合，接受宪法体制与原则的指导，作为其规范调整的合理方向。

　　对“一国两制”和基本法的宣传教育既往做得很不够，不仅仅是学校教育中的欠缺和扭曲，也包括公众普法甚至精英认知上的浅薄和南辕北辙。因此，一方面需要将基本法放在中国宪法的整体秩序脉络中定位和理解，不能脱离宪法讲基本法；另一方面还需要全面准确理解“一国两制”到基本法的“道成肉身”原理与过程，理解到“一国两制”高于基本法并对基本法秩序发展起到思维和方法论的塑造作用。

　　中评社：您个人的其他相关观点。

　　田飞龙：香港基本法制定通过已有30年，正式实施已近23年，利害得失，千秋功罪，难免众说纷纭，甚至截然冲突。但既然“一国两制”与香港基本法是我们自身的制度创新，是继续改革仍然需要依靠的增量机制，我们就有责任肯定和改进它。基本法是“人法”，是改革时代的具体立法，而不是“神法”，不是可以管“一万年”的永恒法。立法者也有时代局限，而时代精神必然不断批判和更新既有的法律秩序。事实上，“五十年不变”本身就具有制度实验和适时调整的历史时间与实践逻辑。

　　反对派也不会真正相信或停留于“五十年不变”，相反是以极端社会运动对基本法进行结构性篡改乃至于颠覆。“一国两制”与基本法无可回避地面对着观念共识与制度运行的双重危机，但仍然有着中央主导及香港自治的改良空间。即便有种种政治限制而无法直接修改基本法，中国宪法与基本法本身也提供了维护制度安全、促进制度发展的调整机制与空间，“一国两制”更是可以提供宪制思维与方法论的智慧启发。香港基本法是否可能凝聚成适应新时代的“二期共识”，取决于国家和香港之间重建信任及制度创造的合意程度与成效，我们对此需审慎期待。

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